继7月初原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》后，16日召开的国务院常务会议表示，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施有关法律规定的决定草案。

专家指出，本次常务会议在试验区转变政府职能、创新开放模式和强化法制保障方面的表述，体现了改革的新动向，也将为试验区形成“可复制、可推广的经验”打下基础。

要制度创新而非政策优惠

自7月初上海自由贸易试验区的消息公布后，一些外界人士纷纷猜测，这个试验区能给地方带来什么样的优惠政策。然而，本次国务院常务会议将“转变政府职能，探索负面清单管理”放在首位，显示制度创新才是试验区的重心所在。

上海市政府发展研究中心主任周振华说：“自由贸易试验区不是特区也不是新区。它的意义不在于争取若干优惠政策，而旨在建立一套与国际接轨的、新的制度体系，实现对投资、贸易等领域的高效管理。”

一位地方官员对记者表示，在我国改革早期，一个重要特点是以各种“特区、新区”为载体，实施包括税收优惠在内的各类特殊政策。这在当时“一穷二白”、缺乏物质积累的条件下，有其合理性。但随着经济发展，不少区域形成了“政策依赖症”。发展遇到瓶颈时，总是盼望中央“送礼包”，指望“好”政策解决问题。

与其争取政策优惠，不如对体制机制大胆创新。近年来，行政审批制度对经济发展的制约作用表现得越来越明显。一家造船公司高层告诉记者，由于造船市场需求萎靡，公司遭遇客户“弃船”。“原计划设立一家融资租赁子公司，把这些弃船租出去。没有想到的是，总经理出马跑了半年都没办下来。后来我们改变思路，转到香港去注册，结果半天功夫就搞定了。”

对此，国务院常务会议提出“探索负面清单管理”。所谓“负面清单”，实际上是定出一个投资领域的“黑名单”。在这个名单之外，“法无禁止即可为”，这种制度创新无疑将大大提高企业的投资效率。

值得注意的是，从之前的“营改增”到如今的“自由贸易试验区”，制度创新带来的效应不是“减税”就是“简政”。这种向自己“动刀”的精神，体现了转变政府职能的决心。

从制造业开放到服务业开放

“创新对外开放模式”，也是本次国务院常务会议提到的内容之一。

本世纪初，以加入WTO为契机，我国迅速成长为世界制造大国。相比之下，我国服务业的发展仍然滞后，在金融、航运、商贸和文化等方面与发达国家有明显差距。对此，之前的国务院常务会议指出，要“扩大服务业开放”。

扩大服务业开放，短期内可能对国内服务业有一定的冲击。但从长远来看，与高水平的对手同台竞技，汲取对方的先进经验，将使我国的服务业迎来发展新机遇。

上海财经大学世界经济与贸易系副主任陈波指出，上海的服务业在全国处于领先地位，吸取宝贵经验、应对外部冲击的能力较强。从这个角度看，上海是扩大服务业开放的最优选择。

比较典型的如金融服务业。上海金融服务办公室副主任徐权表示，上海自由贸易试验区在金融方面的先行先试将是重中之重，包括利率市场化、汇率市场化和离岸金融等。金融体系封闭、缺乏创新一直是我国金融业的软肋，今年年中爆发的“钱荒”提醒，金融业不能简单靠资产规模的扩张过日子，必须在开放和创新上有所作为。

此外，不少人士期待，上海自由贸易试验区在人民币资本项目可兑换方面先行先试，与上海国际金融中心建设形成联动效应。

先行先试也要依法办事

无论是体制机制变革，还是创新开放模式，难免会与现行法律法规相抵触。对此，国务院常务会议提出，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案。

一位改革专家告诉记者，国务院的这一决定非常具有针对性。“上世纪80年代，我国的法律体系很不健全，那时候改革的自由度非常大。到了上世纪90年代，我国进入立法高潮期。但我国的立法多是当事人起草，如海关起草海关条例、商务部起草外经贸条例，很多部门利益通过立法固化下来，改革很容易触碰到法律法规限制，这也是当前改革进入‘深水区’的表象之一。”

面对法律法规限制，政府应该怎么办?专家提出，还是要把握好先行先试与依法办事的关系，善于用法制巩固改革成果。

在地方层面，这一路径已经有过大胆尝试。如今年6月中旬，上海市人大常委会通过《关于促进改革创新的决定》，明确对改革创新未达预期目标者，不作负面评价，并依法免除相关责任。国务院常务会议的这一决定，无疑将从“顶层”再次强化对改革的法制保障。

目前，除了上海浦东外，浙江舟山、广州南沙等国家级新区也提出了自由贸易试验区的设想。强化法制保障，将有助于上海自由贸易试验区形成“可复制、可推广的经验”，更有利于打造中国经济“升级版”。